הועדה המקומית בנתניה ועקרון חוקיות המנהל
מה עלול לקרות במצבים בהם יזם מביא תוכנית לאישור הועדה המקומית ולאור התנגדות התושבים מצביעים רוב חברי הועדה נגדה. על פניו, במצב כזה על היזם להגיש תוכנית חדשה שכן תוכניתו נדחתה על ידי הועדה והחלטה זו מעוגנת בעקרון סופיות הדיון (המותנה והמסוייג) שחל על כל החלטה מנהלית ואשר שמטרתו להגן על ציפיות הצדדים שהסתמכו על ההחלטה המקורית.
זהו שלא! בועדה המקומית בנתניה מצאו "שביל עוקף" שבעיניי ספק אם יכול לדור בכפיפה אחת עם לשון החוק, אך למרות שתי פניות שלי בעניין ליועמ"ש משרד הפנים וליועמ"ש לממשלה (כמי שכיהן דאז כחבר בועדה), טרם זכיתי לכל תשובה עניינית כלשהי לעניין חוקיותה של התנהלות זו.
להלן סיפור המעשה...
המיתולוגיה היוונית מלמדת אותנו כי כאשר הגיע הרקולס לאי קדיס (היום מיצרי גיברלטר), הוא הציב במקום עמודים וכתב עליהם כאזהרה לימאים את המשפט הבא: Non Plus Ultra (בגרסה הלטינית – המקור היה ביוונית); כוונתו הייתה שזהו הגבול של העולם ועל כן אסור להפליג מעבר לעמודים אלה. חכמי המשפט הרומי עשו שימוש נרחב באמירה זו לתיאור מצבים בהם רצו להציב גבול ברור, אותו אסור לעבור בשום אופן.
בישיבת הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה, שהתקיימה ביום ה- 11/07/2007, חצתו לעניות דעתי קברניטי הועדה (בגיבוי היועצים המשפטיים שלה), את הגבול אותו אסור בשום אופן לעבור – עקרון חוקיות המנהל.
רקע עובדתי קצר:
ביום ה-11/07/2007 התקיימה ישיבה מס' 17 של הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה.
על סדר היום בישיבה עמדו למעשה שני נושאים "לדיון חוזר"; נושאים אשר נדונו כבר בעבר על ידי הועדה המקומית והתקבלו החלטות תקפות בגינן.
התוכניות המדוברות הינן: נת/ת/348/ 3- 83- 80 - בקשה לאיחוד חלקות (להלן: הבקשה הראשונה) ובקשה מס' 20070026 תיק בניין: 8749 (להלן: הבקשה השנייה).
התוכנית הראשונה נדונה בועדת המשנה מס' 34 (מיום 28/03/2007) והוחלט להעבירה לדיון במליאת הועדה המקומית (לבקשת שני חברי ועדה וביניהם יו"ר ועדת המשנה); דיון כזה אכן התקיים בישיבה מס' 16 (מיום ה-30/05/2007) והוחלט לסרב לבקשה.
הפתעה גדולה אחזה בחלק מחברי הועדה כאשר התגלה כי בקשה זו הופיעה בשנית בסדר היום של ישיבה מס' 17, וזאת למרות שהנושא הוכרע כבר בישיבה הקודמת! בסדר-היום שהופץ מבעוד מועד, צורף מכתב החתום על ידי חבר הועדה, מר קובי לוי, בהאי לישנא: "הננו מבקשים להעביר לדיון נוסף את הבקשה לאיחוד חלקות מס' נת/ת/348/ 3- 83- 80". יצוין כי הניסוח בלשון רבים הינו במקור.
התוכנית השנייה עברה תהליך דומה: כלומר הבקשה נדונה בועדת המשנה מס' 34 (מיום 28/03/2007) ולאור בקשת שני חברי ועדה הוחלט להעבירה לדיון במליאת הועדה המקומית; דיון כזה אכן התקיים בישיבה מס' 16 (מיום ה-30/05/2007) והוחלט לסרב לבקשה.
במקרה דנא נסמכה ההחלטה להביא את הבקשה לדיון חוזר על מכתבו של חבר הועדה, מר הרצל קרן (אשר היה אחד המתנגדים לבקשה בדיון הקודם בוועדה המקומית - א.ב), שכתב בין היתר כי "[...]אין לי התנגדות כי יתקיים דיון חוזר בתיק הבניין שבנדון, זאת ובמידה והוראות החוק מאפשרים דיון חוזר, כמבוקש" (יש לשים לב כי לא הייתה כאן בקשה אקטיבית, אלא "אי התנגדות" – א.ב).
אי חוקיות הליך "הדיון החוזר":
הועדה המקומית כרשות מנהלית רשאית לפעול אך ורק על פי הסמכויות שהעניק לה הדין, ובמסגרתן. עקרון זה ידוע כעקרון "חוקיות המינהל" או בלשון אחרת "עקרון החוקיות". ההליך המיוחד אותו יצרה יש מאין תחת הכותרת "דיון חוזר", הינו מנוגד לפי דעתי להוראות החוק בעניין זה.
עקרון חוקיות המנהל מחייב כאמור כל רשות מנהלית. הוא עוגן והוגדר על ידי בית המשפט העליון, עוד בראשית שנות קיום המדינה בשורה של פסקי דין בהתבסס על המודל של המשפט המקובל האנגלי; אחד מפסקי הדין הנודעים בתחום זה הינו בג"צ 36/51 נחום חת נ' מועצת עיריית חיפה, שם כותב כב' השופט ויתקון את הדברים הבאים: " עירייה [המוגדרת כתאגיד (סעיף 7 לפקודה)], הינה גוף משפטי שנוצר על ידי החוק ושאין לו קיום אלא על פי החוק. היקף סמכויותיו מוגדר לפי החוק, וכל דבר החורג מד' אמותיו של החוק בטל ומבוטל הוא (Ultra Vires)... איגוד שנוצר על ידי החוק, סמכויותיו מוגבלות ומוגדרות על ידי החוק היוצר אותו, ואין היקפן אלא כפי שנקבע בו במפורש; או כפי הדרוש לביצוע המטרות, שלשמן נוסד האיגוד, או כלפי מה שמסתבר כדבר הקשור לאותם העניינים, או מה שנובע מהעניינים, עליהם סמך המחוקק את ידיו. כל מה שלא מותר בפירוש או מכללא, הרי זה אסור".
נראה היה לי אפוא לאור זאת כי החלטת הועדה המקומית לקיים "הליך חוזר" בשתי הבקשות לעיל הייתה נעדרת סמכות חוקית והפרה את עיקרון ה-Ultra Vires.
אי סופיות ההחלטה המנהלית:
בטרם נקבע מסמרות, לא אצא לידי חובתי אם לא אציין כי אומנם אמת ונכון הדבר, כי על החלטה מנהלית לא חל עקרון הסופיות (כשם שהוא חל על החלטה שיפוטית): "ההחלטה המנהלית אינה כפופה לא לעקרון גמר המלאכה ואף לא לעקרון של מעשה בית דין, בדרך כלל היא אינה אמורה להיות סופית. שיקולים שונים עשויים לדרוש, לא פעם בנסיבות לא צפויות, שינוי או ביטול החלטה" (יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, כרך ב' עמ' 982). עם זאת מוסיף ומציין כב' השופט זמיר בספרו דנא, כי שינוי או ביטול החלטה מנהלית אינו עניין שבשגרה, ונדרשים טעמים כבדי משקל לעשות כן כאשר אינטרס ציבורי חשוב מצדיק זאת, כאשר נשתנו נסיבות, או כאשר מתחייב עיון חוזר בהחלטה קודמת שנתנה מטעם חשוב (שם, עמ' 1001 – הדגש אינו במקור א.ב). הטעם שעומד ביסוד העניין הינה כמובן החשיבות העצומה בהתחשבות "בהיבט הפגיעה האפשרית בזכויות מוקנות או בציפיות סבירות של צדדים שאפשר שהסתמכו על ההחלטה המקורית, ועל השינוי להיות מונחה משיקולים עניינים ולעמוד באמות מידה של תקינות, תום-לב ושוויון" (ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח').
במקרה שלפנינו ראוי להדגיש, כי לפחות לגבי התוכנית הראשונה, נוצרה פגיעה קשה בציפיות של למעלה מ-30 גורמים אשר הגישו התנגדות לאותה בקשה ועמדתם התקבלה. גם מעיון במכתביהם של חברי הועדה לוי וקרן לא ניתן היה למצוא בהם כל "טעמים כבדי משקל" ו/או טענה לקיומו של "אינטרס ציבורי חשוב" ו/או "נסיבות המחייבות עיון חוזר".
היעדרו של עוגן חוקי:
אולם גם אם לרגע נניח שאנו מקבלים את עמדת היועצים המשפטיים של הועדה, כי אכן קיימים כאן נסיבות חריגות, הרי שגם במקרה כזה הפעולה אינה תקינה, שכן אין כל סעיף בחוק המאפשר הליך שכזה. כותב שורות אלה הטביל עצמו עמוקות ועיין, עיין היטב, בכל 280 סעיפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, ולא מצא כל סעיף המלמד על קיומה של פרוצדורה המאפשרת לחבר ועדה מקומית לתכנון ובניה, לבקש "דיון חוזר" בתוכנית שכבר נדונה בוועדה. משמעות הדבר הלכה למעשה היא שאין סמכות חוקית לפעולה זו (non sui iuris).
ראוי לציין כי הייתה קיימת אופציה אחרת לפעול בעניין: חבר ועדה מקומית לתכנון ולבניה, אשר מעוניין להסיג על החלטה של הועדה המקומית, יכול לשים נפשו בכפו, לרתום לצדו חבר ועדה נוסף ויפנה אחר כבוד אל ועדת הערר המחוזית. נראה לי כי קברניטי הועדה ביקשו "לקצר תהליכים" באמצעים לא ראויים ולא מקובלים, שכן אופציה זו, שהיא בחזקת "דרך המלך" הייתה ידועה להם היטב.
לאור ההתנהלות המתוארת לעיל, נשלח מטעמי מכתב ליועמ"ש משרד הפנים, בדרישה להנחות את יו"ר הועדה המקומית בנתניה ואת יועציה המשפטיים, כי לעתיד לבוא על הועדה לפעול אך ורק על פי סמכויותיה לפי חוק, מבלי "להמציא נהלים" חדשים יש מאין ולעקם עלינו את הכתובים.
בשולי חיבור זה אני יכול רק לשער שאילו הייתה מתקבלת תשובה כלשהי וגורם מוסמך היה נותן הכשר ולגיטימציה לאותו "שביל עוקף" ובכך הייתה מוענקת סמכות לחבר ועדה מקומית לדרוש דיון חוזר, בוודאי היו לכך השלכות מרחיבות לכת, אשר היו משפיעות על כל ועדות התכנון והבניה ברחבי הארץ.
עו"ד אדיר בנימיני
ADIR A. BENYAMINI
Attorney at Law
http://adirb10.wix.com/adirbenyaminilaw
----------------------
אם אתה רוצה שמשהו ייעשה כמו שצריך, אז עשה אותו בעצמך - נפוליאון הראשון בנופרטה
זה לא סוד שאני הייתי מחסידיו של דניאל יאמר מהיום שהוא הגיע למכבי נתניה; במשך שנים רבות, מסוף עידן יצחק תשובה, ייחלתי כאוהד הקבוצה שיגיע סוף כל סוף משקיע שייתן פוש לקבוצה ויצעיד אותה קדימה חזרה לימים המפוארים. 
