מעמדם של מבקרי הרשויות המקומיות מסודר כידוע על ידי פקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"א-1965 (להלן: "פקודת העיריות") ותפקידו העיקרי של מבקר הרשות הוא לחקור ולדרוש את פעולותיה של הרשות המקומית, ולוודא כי פעולות אלה אכן נעשו על פי החוק ותוך שמירה על טוהר המידות ועקרונות היעילות והחיסכון. למבקר יש סמכות לערוך ביקורת בכל תאגיד, מפעל, מוסד, קרן או גוף אשר העירייה משתתפת בתקציבם השנתי כדי יותר מעשירית לגבי אותה שנת תקציב או משתתפת במינוי הנהלתם, ואחת לשנה עליו להגיש דו"ח ביקורת אשר כולל סיכום פעולות הביקורת שערך ומן הסתם פירוט הלקויים שנמצאו והמלצות למניעת הישנותם. לאחר הדיון בדו"ח במועצת העירייה מתפרסם הדו"ח לציבור.
מבקרי הרשויות המקומיות השונות נתונים תחת סוג של "דואליות נורמטיבית" (אם להשתמש במושג שאול מפיו של אהרן ברק בהקשר אחר), שכן מקצועית הם כביכול אמורים להיות בלתי תלויים (תוך שיתוף פעולה מקצועי עם האגף המיוחד לביקורת ברשויות המקומיות הפועל במשרד מבקר המדינה ), אך מנהלתית הם עובדי עירייה לכל דבר. מצב זה הביא לא אחת לקריאות (בעיקר מצד מי שאיישו את ספסלי אופוזיציה ברשויות מקומיות), להגדיר מחדש את מעמדו המקצועי של מבקר הרשות, במטרה לחזק את מעמדו הבלתי תלוי במנגנון העירוני, ואולי אף להכפיף אותו מקצועית למבקר המדינה.
שאלת מעמדו של מבקר הרשות המקומית עלתה כאמור, ובמלוא עוזה, בפסק דינה של כב' השופטת אהד בעמר"מ 13028-04-09 בנימין אליהו נ' עירית טבריה (ניתן ביום 11/03/2010), במסגרתו התקבל ערעורו של מבקר עיריית טבריה על פסק דינו של בית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות, שהרשיעו במספר עבירות משמעת והורה בין השאר על הדחתו מתפקיד מבקר העירייה.
בפסק הדין הארוך, המקיף והיסודי נדרשה כב' השופטת אהד בין השאר למעמדו המיוחד מחד, אך הבעייתי מאידך של מבקר העירייה, ולאותה דואליות נורמטיבית במסגרתה מוגדר המבקר כעובד רגיל הכפוף לראש הרשות ולמנהל הכללי כמו כל עובד עירייה אחר, אך בד בבד נקבע גם בחוק שעל מנת להעבירו מתפקידו יש צורך ברוב של 75% מחברי המועצה [סעיף 171(ב)(2) לפקודת העיריות]. מטרתו של הסדר נורמטיבי זה הוא לאפשר למבקר העירייה לעמוד על "קרקע יציבה", מבלי שכל דו"ח ביקורת שלילי יזרז את העברתו מתפקידו, אולם כל בר-בי-רב שאי פעם בא במגע קרוב עם התחום המוניציפאלי יודע שגם "שטר ביטחון" זה אינו בעל ערך רב במיוחד, שכן הקואליציות בחלק ניכר מן הרשויות המקומיות הינן קואליציות רחבות ביותר, לעיתים אף מקיר אל קיר, או קרוב לכך, וראש הרשות יכול בנקל לגייס רוב להדחת מבקר אם רצונו בכך.
דורשי רשימות הביקורת טוענים כי המצב מביא לכך שמבקרי הרשויות "לא מעיזים" במרבית הערים "לחצות קווים אדומים", ודו"חות הביקורת אינם מן הסוג שיכולים להניע בדרך-כלל את אמות הסיפים.
פרשת אליהו היא חריג לתופעה זו, ודוגמא דווקא למקרה בו מפלס המתחים בין ראש הרשות לבין מבקר העירייה הגיעו לרמות כאלה, שהאחרון הועמד על ידי הראשון לדין משמעתי, מבלי שנושא הגיע למדוכת מועצת העיר, שהיא כאמור הגורם אותו המוסמך להעביר את המבקר מתפקידו. כל זאת בהתבסס על הוראות סעיף 171(ה) לפקודת העיריות הקובע כי ההסדרים הנורמטיביים בנוגע למינוי מבקר והעברתו מתפקידו, אינם גורעים מסמכות בית הדין המשמעתי של עובדי הרשויות המקומיות לדון אותו משמעתית.
אפשרות זו "לעקוף" את המנגנון המיוחד שאמור לספק הגנה למבקר העירייה (הדרישה לרוב מיוחד), שאף היא כאמור חלשה ורופסת, בעצם רק מחזקת את המסקנה בדבר הצורך לערוך רביזיה שתחזק את מעמדו של מבקר הרשות המקומית.
כב' השופטת אהד נותנת את דעתה בעניין ומציינת בפסק הדין כי מעמדו של מבקר פנים ברשות מקומית הוא "מעמד בעייתי". כל זאת מכיוון ש"המבקר עובד הרשות מן המניין, מועסק על ידי בכיריה, נמצא בקשר יום-יומי עם נשואי ביקורתו, כשמעשי הרשות, התנהלות הרשות, מעשי ראש הרשות, מעשי נבחרי הרשות, עוברים תחת עיניו הבוחנות של מבקר העירייה, ונמצאים בבסיס דו"ח הביקורת, אותו עליו להגיש בתוקף תפקידו לראש הרשות ולחברי המועצה. זאת להבדיל ממבקר חיצוני, כדוגמת מבקר המדינה, שאין לו את הקשר היום-יומי הבין-אישי במקום המבוקר".
השופטת אהד נגעה בהקשר זה גם באספקט הפוליטי המקומי ומציינת כי "מבקר הרשות המקומית פועל בתוך גוף פוליטי, ולדו"חות הביקורת שלו המתפרסמים ברבים השפעה אפשר לומר ישירה על נושאי המשרה בעירייה המהווים חלק מהזירה הפוליטית המקומית. על אף רגישות זו, המחוקק, כאמור, לא שת ליבו לאפשרות לפיה, יכול ראש העיר לנצל סמכותו על פי חוק המשמעת, המפקיד בידו סמכות להורות על חקירה משמעתית נגד מבקר, ולמנות תובע משמעתי לעניין ספציפי" (הדגש הינו במקור – א.ב).
לסיכום סוגיה זו מציינת כב' השופטת בפסק הדין כי סמכות להעמיד מבקר רשות לדין משמעתי "עלולה להוות סכנה ממשית למוסד הביקורת בכללותו שכן ראש העיר, הוא הגורם המבוקר, מופיע בו זמנית בשלושה כובעים - המתלונן, החוקר והתובע, וקיים חשש שיעשה שימוש בסמכויותיו אלה, כדי לנגח או, לפגוע במעמדו של מבקר העירייה העושה מלאכתו נאמנה, ודו"ח ביקורת שכתב היה לצנינים בעיני ראש העיר". לאור זאת מסיק בית המשפט את המסקנה כי על ועדת המשמעת להיות ערה לכך שקובלנה כנגד מבקר הרשות נועדה אולי "להתגבר על המשוכות הגבוהות שהציב החוק", לצורך העברת המבקר מתפקידו, מסיבות שאינן קשורות לתפקודו התקין.
מסקנתי האישית מכל האמור הינה שיש מקום לשקול עריכת רביזיה מלאה וכוללת בתפקידו של מבקר הרשות המקומית, שתנטרל אותו עד כמה מאותן השפעות פוליטיות מקומיות, וזאת על ידי הכפפתו המלאה למבקר המדינה.
אני מודע לכך שלמהלך כזה יכולים להיות גם חסרונות מסוימים, שכן היום משרד מבקר המדינה עורך בלי כל קשר גם ביקורת רנדומאלית ברשויות מקומיות שונות (באמצעות האגף המיוחד לביקורת ברשויות המקומיות), וביקורות אלה הניבו לא מעט דו"חות ביקורת חשובים, ואם מבקר הרשות יהיה כפוף באופן מלא ויהיה כביכול חלק מאותו אורגן אולי לא תהיה כל הצדקה לערוך בעתיד דו"חות ביקורת מקיפים מטעמו של משרד מבקר המדינה.
בין אם כך ובין אם אחרת פסק הדין בעניינו של אליהו מחייב עריכת רביזיה ובחינה מחודשת של המצב הקיים, ולכל הפחות לבחון עריכת שינויים בהסדר הנורמטיבי הקבוע בסעיף 171(ה) לעיל, ולמצוא דרכים כיצד ניתן לחזק את מעמד מבקרי הרשויות המקומיות באופן שימנע הישנות מקרים כגון אלה בעתיד.
עו"ד אדיר בנימיני
ADIR A. BENYAMINI
Attorney at Law
----------------------
"ישנם תחומים - שירה, מוסיקה, ציור, נאום - שהבינוניות בלתי נסבלת בהם".
ז'אן דה לה-ברייר.
ז'אן דה לה-ברייר.
